轉(zhuǎn)載:北極星智能電網(wǎng)在線來源:能源研究俱樂部 作者張博庭
在2002年我國啟動首次的電力體制改革之后,2015年中央又發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(簡稱電改9號文)文,再次啟動了我國新一輪的電力體制改革。隨后出臺的一系列配套文件,更是把我們新一輪的電力體制改革推向了高潮。近兩年來,電改試點省份以及全國各地根據(jù)電改9號文的要求,不斷地探索、實踐,取得了各種各樣的成功經(jīng)驗和改革成果。媒體上具體介紹電力體制改革經(jīng)驗的文章很多,所以,有關(guān)這方面內(nèi)容,筆者就不在此贅述了。本文將著重從宏觀層面,探討當(dāng)前電力體制改革中所面臨的一些問題,以及對我國電力行業(yè)可持續(xù)發(fā)展和能源革命都極為重要的供給側(cè)改革。
從電力能源的特點看電力市場化改革
電力能源對整個社會的生產(chǎn)和生活的極端重要性,以及電力商品不可儲存的實時性特點,是眾所周知的。除此之外,我們目前的電力能源主要來自化石能源,但地球上的化石能源極其有限,不可能支撐人類社會的可持續(xù)性。尤其是近年來,由于過量地使用化石能源所造成的環(huán)境污染和溫室氣體排放,已經(jīng)對整個人類的生存和發(fā)展,構(gòu)成了巨大威脅。因此,能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整、轉(zhuǎn)型,也是我們能源電力行業(yè)必須要完成的任務(wù)。
對此,早已經(jīng)有學(xué)者總結(jié)出,能源電力存在著一種“不可能三角形”。具體表述為:保障電力安全、改善電力結(jié)構(gòu)與電力經(jīng)濟(jì)效益這三點之間,構(gòu)成了相互矛盾的三角形關(guān)系。也就是說,我們在安全、結(jié)構(gòu)和效益這三個方面,不可能同時達(dá)到最優(yōu),而必須要在這三個方面進(jìn)行適當(dāng)?shù)娜∩帷?/span>
通過對實際的觀察,筆者還是非常認(rèn)同這一種說法的。除此之外,筆者還認(rèn)為,在電力安全、結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)效益這三個角中,由于電力在社會生產(chǎn)生活中的重要性,一般來說安全肯定應(yīng)該是第一位的,至于結(jié)構(gòu)和效益的順序,則是可以根據(jù)不同國家的不同情況變化的。
具體到我國,在過去我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時期,我們?yōu)榱穗娏Π踩ūU瞎?yīng))曾經(jīng)不得不大力發(fā)展煤電(暫時忽略了結(jié)構(gòu))。與此同時,為了保護(hù)環(huán)境和緩解國際的減排壓力,我們又不惜實施了可再生能源法,犧牲了很大一部分效益,來改善我們的能源結(jié)構(gòu)。顯然,我國電力能源政策三角形的順序曾經(jīng)是安全、結(jié)構(gòu)、效益。
即使是在中央的電改9號文中,電力不可能三角形的關(guān)系也有體現(xiàn)。如文件所闡述的電改基本原則中。除了有“堅持市場化改革。區(qū)分競爭性和壟斷性環(huán)節(jié),在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)開展有效競爭,培育獨立的市場主體,著力構(gòu)建主體多元、競爭有序的電力交易格局,形成適應(yīng)市場要求的電價機(jī)制,激發(fā)企業(yè)內(nèi)在活力,使市場在資源配置中起決定性作用”(經(jīng)濟(jì)效益)的要求之外。也還有“堅持保障民生”(保障安全)和“堅持節(jié)能減排”(結(jié)構(gòu)調(diào)整)方面的具體要求??梢姡姼?號文件,實際上也并不否認(rèn)電力行業(yè)存在“不可能三角形”的特殊性。
不過,具體到我們?nèi)绾螠?zhǔn)確地理解9號文件,大家可能就會有分歧了。有人可能以為,既然是專門推進(jìn)市場化改革的文件,是不是就要把電力的經(jīng)濟(jì)效益放在第一位呢?而筆者并不這樣認(rèn)為。因為,文件中的電改原則已經(jīng)非常明確地強(qiáng)調(diào)了電力安全和結(jié)構(gòu)問題的重要性。
不可否認(rèn),最近以來我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新常態(tài),電力安全保障的尖銳矛盾陡然緩解。此時,我們確實具備了引入市場機(jī)制、提高電力經(jīng)濟(jì)效益的機(jī)遇。然而,對于當(dāng)前的電力市場化改革,筆者卻始終認(rèn)為,即使我國電力安全(保障)已經(jīng)不成問題,我們電力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,也應(yīng)該要優(yōu)于電力的經(jīng)濟(jì)效益。如果在政策問題上,我們出現(xiàn)了變化,那么近十年來,我們花在可再生能源上的補(bǔ)貼,豈不是會付之東流?
不可否認(rèn),目前我國可再生能源的市場競爭力,確實還遠(yuǎn)不如傳統(tǒng)能源。因此,我國電力市場化的改革,必須要有保證能源結(jié)構(gòu)不至于因市場化改革而進(jìn)一步惡化的具體措施。
有利于能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的市場化改革
眾所周知,市場化的改革,主要是依靠價值規(guī)律起作用。所以,一般來說,市場化改革最直接有效的作用應(yīng)該在于三角形中的經(jīng)濟(jì)效益方面。因此,在電力市場化的改革中,如何能讓能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整不至于因為追求經(jīng)濟(jì)效益而惡化,是一個必須要解決的問題。
目前,我國的非水可再生能源的生產(chǎn)成本,還遠(yuǎn)高于常規(guī)能源。我國的老水電站,雖然有著巨大的成本優(yōu)勢,但是絕大多數(shù)新建的水電站,由于移民費用的快速持續(xù)上升,已經(jīng)失去了競爭力。筆者認(rèn)為,這是由我國水電開發(fā)政策造成的矛盾。由于我國的地形特點,水能資源特別豐富。因此,我國水電的市場化改革設(shè)計,把很多本應(yīng)屬于社會公益的水利工程的成本,也都加在水電項目上。這樣做的結(jié)果就是,我國水電市場化改革之后龍頭水電的開發(fā)建設(shè),出現(xiàn)了較大的困難。
三峽和虎跳峽(目前的龍盤)水電站的投資效益比,差距巨大。但是由于三峽采用了國家建水庫(利用三峽基金)、企業(yè)開發(fā)電站的方式,三峽的開發(fā)取得了巨大的成功。然而,另一個投資效益比三峽高得多的虎跳峽電站,卻至今難以被開發(fā)。其原因主要在于,一個與三峽水庫相近的巨大調(diào)節(jié)水庫,是由企業(yè)投資,而不是由國家建設(shè),這必然會產(chǎn)生一系列難以解決的困難。盡管這兩個水庫的水資源調(diào)控能力大體相當(dāng),而虎跳峽的移民人數(shù)還不到三峽的十分之一,但曾在十幾年前就被列入“十五”規(guī)劃,本應(yīng)該最先開發(fā)的金沙江龍頭電站虎跳峽,卻因為電力市場化的改革,被擱置到了現(xiàn)在。目前,在水電市場化改革的帶動下,金沙江上的各梯級電站幾乎都已經(jīng)開發(fā)完畢,但是,這個最重要的、最應(yīng)該先開發(fā)的龍頭電站,卻不知道到底還能不能建。
國際社會的經(jīng)驗證明,具有巨大調(diào)節(jié)作用的大水庫建設(shè),必須要靠國家的力量。我國的三峽、小浪底等水利樞紐的成功建設(shè),都是由國家來開發(fā)的。只不過因為我國的虎跳峽、龍攤等水電項目的經(jīng)濟(jì)效益實在是太好了,好得讓政府部門認(rèn)為,其經(jīng)濟(jì)效益完全可以使水電開發(fā)企業(yè)承擔(dān)起水利樞紐的大水庫建設(shè)成本。然而,大水庫的建設(shè)卻不像一座水電站,水庫的移民問題是要和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展緊密相關(guān)的。因此,我國市場化改革后的水電項目開發(fā),幾乎都在不同程度上擔(dān)負(fù)著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本(移民)。因此,導(dǎo)致我國水電建設(shè)的開發(fā)成本,必然要隨著社會的發(fā)展而急劇上升。在全世界很多地方和我國以前普遍存在的那種水電建設(shè)的低成本優(yōu)勢,現(xiàn)在我國已經(jīng)完全見不到了。這就使得我們目前唯一一個本應(yīng)具有市場競爭力的可再生能源——水電,也在我國失去了市場的競爭力。
我們不妨設(shè)想一下,不管是國外美國的胡佛,還是國內(nèi)的新安江、龍羊峽等水電站,按今天的移民成本計算,如果讓某個企業(yè)去開發(fā),哪一個還有開發(fā)建設(shè)的可能?這說明了什么?恐怕不是說胡佛、新安江等都不應(yīng)該建吧,是不是說明我國水電的市場化開發(fā)政策出現(xiàn)了紕漏?大水庫的作用,絕不僅僅是發(fā)電,完全由水電開發(fā)企業(yè)承擔(dān)大水庫的建設(shè)成本,我們是不是給水電開發(fā)企業(yè),加上了太多的社會公益負(fù)擔(dān)?人為地降低了具有大型水庫的水電開發(fā)企業(yè)的市場競爭力。
筆者認(rèn)為,在可再生普遍缺乏市場競爭力的現(xiàn)實條件下,如何有利于能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,是目前我國電力體制改革中亟待解決的一個問題。在這個問題沒有解決之前,我國的電力市場化改革不可能走得很快。因為,在我們的能源安全、結(jié)構(gòu)和效益三角形中,我們不可能把效益放在第一位。目前,我們的電力體制改革措施中,非常明確地要求保留了一部分社會公益的用電,不參與市場的競爭。其實,這就是我們必須要把電力安全放在首位的保障。但是,對于如何保障能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,也要優(yōu)于經(jīng)濟(jì)效益的問題,卻沒有任何可操作的手段。雖然,9號文件的配套文件中,也有某些可再生能源要優(yōu)先入網(wǎng)的規(guī)定,但這些規(guī)定并不同于“公益性用電不參與市場競爭”那樣實際可操作??傊?,既然我們要想用市場化的手段配置資源,那么,這種優(yōu)先入網(wǎng)的規(guī)定,就必須能轉(zhuǎn)化成市場能聽懂的“語言”(價格)。
如何能通過市場化的競爭提高效益的同時,也促進(jìn)和保證我國能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化?在這方面,其實國外早就有成功的經(jīng)驗。例如,上個世紀(jì)末的發(fā)達(dá)國家為了執(zhí)行《京都議定書》,已經(jīng)發(fā)明了碳稅和碳交易等制度,通過市場手段來促進(jìn)各國能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整。當(dāng)前,如何用市場化手段保證我國能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,也是當(dāng)前電力體制改革一個邁不過去的門卡。
我國對外承諾,要在2017年啟動全國性的碳交易市場。這個碳交易市場是干什么用的?筆者認(rèn)為,它決不應(yīng)該像以前那樣,僅僅是讓一些企業(yè)和個人表演“環(huán)保秀”獻(xiàn)愛心的舞臺,而應(yīng)該是我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整市場化進(jìn)程的重要組成部分。根據(jù)國外經(jīng)驗,對化石能源征收碳稅,或者制定碳指標(biāo)、實施碳排放交易等制度,都是用市場手段解決能源結(jié)構(gòu)調(diào)整問題的成功經(jīng)驗。從這一點上看,筆者認(rèn)為,我國的電力市場化體制改革能否真正成功,在很大程度上將取決于我們能否按時兌現(xiàn)“啟動全國性的碳排放交易市場”的國際承諾。
保障優(yōu)勝劣汰的市場化改革
一般來說,市場化之所以能夠優(yōu)化配置資源,主要是依靠價值規(guī)律的經(jīng)濟(jì)杠桿,實施優(yōu)勝劣汰的競爭,讓落后的企業(yè)淘汰出局??墒俏覈壳暗碾娏π袠I(yè),除了部分小水電之外,幾乎都是國有企業(yè),我們目前的各種政策和社會穩(wěn)定的要求,基本上是不容許國企破產(chǎn)的。因此,這樣的劣不能汰的“偽市場化競爭”,最后就變成了一場稀里糊涂的大鍋飯。優(yōu)、劣,好、壞不分,大家同生死,共患難。例如,據(jù)了解按照水火發(fā)電權(quán)交易原則,云南省電力市場化的改革,使得2017年瀾滄江水電站全年的平均上網(wǎng)電價只有0.11元,已經(jīng)不足原來政府核定電價的1/3。目前,這種所謂的市場化競爭,讓我國具有非常優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的水電公司,必須要先和最劣質(zhì)煤電廠利益均攤,然后再由政府來決定,讓誰生、讓誰死?這樣的市場化競爭,還能起到優(yōu)化配置資源的作用嗎?
平心而論,我國為什么會出現(xiàn)大規(guī)模的棄水、棄風(fēng)、棄光?主要是在產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的情況下,一些地方政府,先要保護(hù)好屬于自己的煤電企業(yè),才肯考慮是否接受外來的可再生能源的一種必然結(jié)果。
因此,我國當(dāng)前的電力市場化改革,難度確實非常大。市場競爭雖然可以通過價格杠桿,優(yōu)化調(diào)整各種企業(yè)經(jīng)濟(jì)體的資源配置,但是卻很難去調(diào)整政府部門之間的權(quán)益。當(dāng)參與市場競爭的企業(yè)都是不同政府部門的利益代表,那么這種市場化的競爭,結(jié)果到底會怎樣?我們就不得而知了。
中央似乎也早就預(yù)見到了電力體制市場化改革中的這一問題,及時地提出了國企進(jìn)行混合制改造的要求。然而,在混合制改造完成之前,我們的所謂市場化改革,恐怕還只能是表面上的市場競爭,實際上的政府權(quán)利博弈??傊?,在沒有建立有效的優(yōu)勝劣汰機(jī)制之前,筆者并不大看好目前所謂的電力市場化改革
電力體制的“供給側(cè)改革”已迫在眉睫
市場經(jīng)濟(jì)中,需求與供給是一對最基本的矛盾。在市場經(jīng)濟(jì)中起主導(dǎo)作用的價值規(guī)律,其實也是要通過調(diào)整供需矛盾來起作用。筆者認(rèn)為,我國的所謂市場化改革,主要是指從我們原來的計劃經(jīng)濟(jì)為主向更多地依靠市場化手段配置資源的轉(zhuǎn)變。然而,市場經(jīng)濟(jì)也不是沒有瑕疵、弊端的。一般來說,市場經(jīng)濟(jì)利用價值規(guī)律讓生產(chǎn)力不斷地實現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)總是好事。但當(dāng)無限擴(kuò)大再生產(chǎn)到了一定的程度,一定會產(chǎn)生資源以及市場與生產(chǎn)力不匹配的矛盾。這就有點像我們以往分析資本主義的經(jīng)濟(jì)規(guī)律,一定會產(chǎn)生周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。
客觀地看,社會主義的市場經(jīng)濟(jì)也是市場經(jīng)濟(jì),同樣也不可避免地產(chǎn)生周期性的供需矛盾“危機(jī)”。這種危機(jī)的表現(xiàn)通常是,市場需求不足,產(chǎn)能相對過剩,無法繼續(xù)維持新的擴(kuò)大再生產(chǎn)。應(yīng)對這種市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的周期性危機(jī),以往我們更多的是強(qiáng)調(diào)“需求側(cè)”管理。具體就是利用消費、投資、出口三駕馬車的“需求側(cè)”要素,來擴(kuò)大市場需求,拉動經(jīng)濟(jì)維系新的擴(kuò)大再生產(chǎn)。這種辦法雖然經(jīng)??梢宰嘈?,但資源、市場畢竟都不可能是無限的,所以不可能一直用下去。例如,前兩年我國的煤炭和鋼鐵行業(yè),就爆發(fā)了極其嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩,最后造成全行業(yè)的大幅度虧損。這些現(xiàn)實已經(jīng)明顯告訴我們,光靠從需求側(cè)解決供需矛盾,總有一天會讓矛盾總爆發(fā)。
筆者認(rèn)為,最近我們國家積極倡導(dǎo)的“供給側(cè)改革”,是我國用煤炭、鋼鐵行業(yè)遭受的慘痛代價換來的寶貴經(jīng)驗。煤炭、鋼鐵行業(yè)還不算是直接關(guān)系國計民生的重要領(lǐng)域,即使遭遇了置于死地而后生,我們似乎也還能承受。但是,有些行業(yè)、像房地產(chǎn)和電力,很難想象,一旦它們要置于死地而后生,社會代價將會有多大。
去年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上,中央明確提出“房子是用來住的,不是用來炒(投資)的”。這釋放了一個重要的信號。它告訴我們,國家解決房地產(chǎn)業(yè)的矛盾,不會再簡單靠需求側(cè)的投資拉動,而是要靠“供給側(cè)改革”解決問題。
所謂“供給側(cè)改革”就是從供給、生產(chǎn)端入手,通過調(diào)整生產(chǎn)力,提升競爭力促進(jìn)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體而言,就是以去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存、調(diào)結(jié)構(gòu)、降成本、補(bǔ)短板等措施,淘汰落后產(chǎn)能,來實現(xiàn)新的市場供需平衡。
對于電力行業(yè),盡管目前中央沒有明確表態(tài),但局勢已經(jīng)很明確。如果我們繼續(xù)靠加大“投資”來解救當(dāng)前的行業(yè)發(fā)展困境,其結(jié)果很可能會重蹈煤炭、鋼鐵業(yè)的覆轍。因此,我國的電力行業(yè),迫切需要開展一場以去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存、調(diào)結(jié)構(gòu)、降成本等措施為目標(biāo)的“供給側(cè)改革”。也就是說,我國當(dāng)前的電力體制改革,最重要的應(yīng)該是“供給側(cè)改革”。
當(dāng)然,電力行業(yè)也有一些自己的特點。例如,電力產(chǎn)品的產(chǎn)銷是實時的,不可能存在所謂產(chǎn)品庫存的過剩。因此,電力行業(yè)的去產(chǎn)能,同時也就是去庫存。電力行業(yè)的另一個特點是,結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜。例如,可再生能源發(fā)電與火電廠發(fā)電,有著本質(zhì)的區(qū)別。由于可再生能源發(fā)電不需要任何燃料,所以可再生能源發(fā)電能力的過剩,其實就是電力能源的過剩。這與燃煤電廠建多了的純粹的發(fā)電產(chǎn)能過剩,有著本質(zhì)區(qū)別。
乏支撐可持續(xù)的能源,來保障我們的能源安全。所以,盡管當(dāng)前電力行業(yè)的產(chǎn)能存在著嚴(yán)重過剩,但我們并不存在任何能源的過剩。具體來說,我們當(dāng)前的所謂電力產(chǎn)能過剩,絕對不應(yīng)包括可再生能源發(fā)電能力。理論上說,在我們徹底擺脫利用化石能源發(fā)電之前,可再生能源的發(fā)電就不可能存在真正意義的過剩。因此,我們當(dāng)前所謂電力產(chǎn)能的過剩,其實只是火電廠發(fā)電能力的過剩,而不是可再生能源發(fā)電能力的過剩和電力能源的過剩。
眾所周知,不管是我們國家還是整個人類社會,當(dāng)前可持續(xù)發(fā)展的最大難題之一,就是缺。
這樣一來,我們電力行業(yè)供給側(cè)改革中的“去產(chǎn)能、去庫存和調(diào)結(jié)構(gòu)”的目標(biāo),就有機(jī)統(tǒng)一起來了,結(jié)論就是在關(guān)閉多余的火電廠(去產(chǎn)能)的同時,加大可再生能源發(fā)電的開發(fā)建設(shè)力度(調(diào)結(jié)構(gòu))。
客觀地說,去產(chǎn)能這項工作確實難度非常大。我們國家雖然已經(jīng)成功地關(guān)閉了一批過剩的煤礦、鋼鐵廠,但那畢竟是在全行業(yè)置于死地后的情況下不得已的結(jié)果。對于電力行業(yè),我們能不能在還沒有出現(xiàn)置于死地的局面,就主動實現(xiàn)去產(chǎn)能,走出困境,是衡量我們的電力體制供給側(cè)改革是否成功的一個重要標(biāo)志。
結(jié)語
總之,目前我國供給側(cè)的電力體制改革任務(wù)十分緊迫、艱巨。由產(chǎn)能過剩導(dǎo)致的火電機(jī)組運行小時正在不斷創(chuàng)新低,同時我國的棄水、棄風(fēng)、棄光問題也已經(jīng)愈演愈烈,非常需要有關(guān)部門在電力行業(yè)全面危機(jī)到來之前,就下決心開啟去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)的需求側(cè)改革,并制定出相關(guān)的配套措施。具體來說,本文第二節(jié)提出的保證能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的市場化改革,和第三節(jié)闡述的能夠體現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的市場化改革問題,都是一些在供給側(cè)改革中用市場化手段配置資源的具體方式。
最后,筆者要強(qiáng)調(diào)的是,我們一定要認(rèn)識到:市場化是改革的手段,而絕不應(yīng)該是改革的目的。我們電力市場化改革的目的,應(yīng)該是:(1)保障電力能源安全;(2)優(yōu)化電力能源結(jié)構(gòu);(3)提高電力行業(yè)的效益(不可能三角形的三個方面)。欲達(dá)此目的,我們目前幾乎沒有比盡快啟動電力行業(yè)的“供給側(cè)改革”更好的路可走。相反,如果我們把市場化當(dāng)成改革的目標(biāo),不積極想辦法解決電力“去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)”的根本性矛盾,而以為只要建立了成千上萬個售電公司鼓勵低賣高買,就能擺脫整個電力行業(yè)的困境,絕對是幼稚可笑的幻想。
(作者系中國水力發(fā)電工程學(xué)會副秘書長)